合肥市政府购买服务现状与对策建议

杨兵 2020-08-28 00:00:00

2013年以来,合肥市在政府购买服务方面进行了积极探索和实践,购买服务质量和数量快速增长,取得明显成效。在加快推进购买服务工作同时,如何科学完善政府购买服务政策体系,进一步加大服务承接主体培育,夯实社会服务人才队伍建设,依然面临新的困境和挑战。

一、政府购买服务背景分析

正确研判政府购买服务工作现状,必须对实施政府购买服务的政策背景有一个清晰认识。合肥市政府购买服务工作加快推进,主要受四方面因素影响。

一是宏观因素。

政府购买服务是欧美发达国家普遍采用的制度化安排,并提供了可借鉴经验。从社会管理向社会治理转变,国内不同城市,特别是先发地区进一步加强了社会服务领域的探索步伐。当前,依托社会力量创新开展社会治理,提升公共服务需求供给能力和专业水平,成为社会领域改革共识。

二是区域因素。

“十二五”时期是合肥发展历程中波澜壮阔的五年,主要经济指标年均“两位数”增长,总量位次在全国省会城市中不断前移。地区生产总值连跨三个千亿台阶达到5660.3亿元,财政收入突破千亿元,但城市综合实力仍然不够强,民营经济发展不充分,社会组织发展滞后,优质公共服务供给不足,社会服务精细化、专业化、现代化水平不高,需要进一步提升社会治理能力。

三是政策因素。

党的十八大报告提出,进一步加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式,将传统的“管理”理念改为“治理”,强调要鼓励社会力量加入到各类社会事务和服务中来,要求地方各级政府从正确认识政府向社会力量购买服务重要性认识出发,规范有序开展政府向社会力量购买服务工作,并与政府职能转变相结合扎实推进。2013年9月30日,国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,国家向社会力量购买服务政策导向初步形成。

四是改革因素。

为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,用好用足长三角世界级城市群副中心机遇,合肥市委、市政府在深入总结“十二五”发展经验,客观分析国内外发展环境后,提出进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系,不断提高政府治理体系和治理能力现代化水平,要求在行政体制、社会体制、生态文明改革上先行破题,推动政府向社会力量购买服务成为合肥市全面深化改革重要内容。

二、合肥市购买服务实施情况

合肥市下辖五县(市)、四区、四开发区。2018年,全市生产总值7822.9亿元,财政收入1378.33亿元,其中地方财政收入712.49亿元。20142018年,全市购买服务预算资金77.26亿元,实施项目2378个。市本级购买服务预算安排17.26亿元,实施项目438个。县(市)区实施购买服务1940项,预算资金60亿元。以2018年统计数据为例:

一是购买服务质量明显提升。

全市累计实施政府购买服务项目595个,投入政府购买服务资金19.66亿元,与2017年17.65亿元相比,新增投入2.01亿元,增长11.4%。基本公共服务和社会管理性服务领域,实施项目达302个,占项目总数50.8%。累计投入资金14.15亿元,占总投入72%。政府履职所需辅助性服务实施项目195个,累计投入资金4.66亿元,占项目总数32.8%和总投入23.7%。

二是基本实现了大类支出全覆盖。

城乡社区、一般公共服务、社会保障与就业、公共安全等成为政府购买服务支出重点,涉及项目及资金分别为438个、15.98亿元,占项目总数和资金总投入73.6%、81.28%。其中,城乡社区类支出在项目购买和资金投入上居首位,实施项目142个,涉及资金8.6亿元,占项目总数23.9%和总投入43.78%。

三是县区发展实现了同频共振。

2018年,县(市)、区、开发区预算投入购买服务资金4.4亿元,实施项目490个。其中:包河区购买服务资金投入居全市首位,预算安排资金3.62亿元。经开区资金投入超过2.3亿元。庐江县和肥西县购买服务资金均突破亿元,分别达到1.41亿元和1.1亿元。

三、外地经验及合肥主要做法

2013年以来,各地围绕全面实施政府购买服务,在政策搭建、主体培育、项目引领、人才积聚等方面开展了大量有益探索。

(一)外地经验。

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上海市静安区。以重大项目为引领和突破口,不断延伸拓展社会服务内容。

一是高规格成立社会服务建设办公室,

区委、区政府主要领导牵头挂帅,一个机构三块牌子(即社会建设、社会工作、地区协调办公室),民政、人社、发改、财政、审计等部门作为成员单位,统筹社会服务和党建、区域间协调事务。

二是设立品牌项目总领社会服务工作。

坚持项目运作方式,由区政府免费提供场地,社建办牵头引进“白领驿家”大型社会组织入驻,围绕该社会组织的“白领驿家”品牌项目为核心,统筹辖区社会服务提供,负责其它社会组织培育、服务提供、活动开展,并承担政府购买服务项目的审核、评估、监督、宣传。

三是实践完善社会服务政策体系。

设立专项社会服务资金,出台“
1+6”政策体系,对社会组织基地建设、公益创投、社会服务人才培训和奖励、社会组织培育孵化给予政策支持。

——

深圳市福田区。借鉴企业化管理经验,构建新模式,提升社会组织自我发展自我管理能力。

一是聚力协作打造社会组织总部基地。

参照经济类总部基地建设方式,融合政府、社会组织、基金会、企业、金融机构、媒体等多方资源,创新设立社会组织总部基地,将其定位为社会组织发展的成长加油站、创意梦工厂和综合服务MALL,由政府免费提供场地,吸引处于初创、发展、成熟等不同阶段社会组织入驻基地。

二是建立多元化项目投入渠道。

每年设立社会服务专项资金,用于社会组织开展的公益类、慈善类项目实施。鼓励和支持企业成立企业社会责任联盟,设立梦想基金资助公益性项目开展。协调银行与社会组织总部基地签定服务协议,为基地内社会组织提供小额短期贷款授信。

三是创新模式促进社会组织健康发展。

构建“金字塔”型发展结构。区委、区政府相应设立社会工作委员会,成立总部基地的理事会,理事会作为基地的塔顶,负责监管总部基地的各项工作开展。运营机构、独立评估机构位居塔中,众多社会组织构成塔基,共同参与辖区内社会服务工作实施。总部基地主导建立社会组织专家库、开展政府优秀社会组织认定与评选、项目绩效评估,对承接项目的社会组织进行资质审定。

四是流程规范公开透明运作。

所有社会服务项目,均由政府委托总部基地具体操作,项目申报需经网上投票、现场答辩、专家评选等环节。项目实施后,相应开展中期和末期第三方绩效评估。公开公示建立负面清单管理制度,与下年度购买服务项目和承接方选择相挂钩。严格社会组织项目承接,项目实施前,委托专业机构对其进行财务和资质审核。

(二)合肥市主要做法。

一是将平台建设作为基础,打牢“地基”形成推进合力。

在政策平台上着眼于体系化,先后印发了《合肥市委市政府关于进一步加强和改进社会服务工作的意见》等三个纲领性文件,并在审计监督、项目监理、服务采购、行业协会商会承接等五个方面出台具体办法,建立起“3+5”政策体系。在组织平台上建立横纵向协调机制,成立了市级政府购买服务联席会,由市委常委、常务副市长担任总召集人,成员单位涵盖编办、发改、民政、工商、审计等11个部门及13个县(市)区。在项目平台上狠抓示范带动,持续推进公共服务领域重大项目示范探索,先后在养老、残疾人保障、公共卫生、环境监查等多个方面开展试点,积累固化验。2018年,成为首批全国政府购买公租房运营管理服务试点城市。

二是将承接体系建设作为支撑,多点发力加大财力投入。

积极培育引导社会服务组织和发展壮大社会服务人才队伍,市本级连续四年设立社会服务专项资金,支持社会组织承接政府职能转移。2018年,全市投入政策性奖补资金6591万元。其中,社会服务平台2000万元,社会组织753万元,社会服务人才3838万元。市财政注资400万元成立了全省首个社会组织发展基金会,吸引233个社会组织参与基金扶持项目竞争性分配,累计40家社会组织49个项目获得扶持。

三是将服务改革发展作为目标,以购买服务推动政府职能转变。

准确把握不同类型事业单位参与政府购买服务角色定位,严格禁止公益一类事业单位参与购买服务,营造有利于公益二类事业单位参与承接购买服务的政策环境。实施购买服务指导性目录管理,在全省率先开展分级分部门政府购买服务指导性目录编制,厘清人员编制管理与政府购买服务界限,杜绝养人和养事“两头占”问题。坚持稳中求进,设立改革过渡期,明确在2020年底前,公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项,可由行政主管部门直接委托事业单位。在符合规定条件下,可签订三年期购买服务合同,确保事业单位承接购买服务项目稳定实施。

四是将绩效理念贯彻全过程,严格购买服务预算管理。

坚持先有预算后购买服务,将政府购买服务嵌入预算编制流程,与部门预算实行编制、审核、批复、执行“四个同步”。严格“花钱问效”机制建立,以民生工程为核心的多领域政府购买服务项目绩效管理初步形成,并在全省率先试点政府购买居家养老服务监理。其中,第二批中央财政支持开展居家和社区养老服务试点地区绩效考核中,合肥市荣获绩效考核优秀等次。积极探索政策性评估工作开展,首次建立了社会组织及服务人才支持政策绩效评价指标体系。

四、合肥市取得的成效

在积极借鉴先发地区经验中,合肥市坚持从改革发展全局出发,将购买服务做为加快转变政府职能、改进公共服务提供、发挥财政性投入效益的有效方式。

一是在促进政府职能转变上打破了统包统揽。

“以事养人”逐步破除。如合肥市儿童福利院,一直以来受编制管理要求,护理人员严重不足,实行院外寄养的儿童高峰期达到200多名。自2014年开始,该院通过购买收养对象护理服务方式,将儿童护理整体打包,吸引社会力量参与护理工作开展,不仅提升了院内护理服务水平,而且有效减少了用人和管理性成本支出。在环保领域,合肥市通过花钱买服务引入第三方监管,解决环境监管力量不足和监督不到位问题。用人方式转变有效释放了市场空间,社会组织活力进一步激发。截至2018年底,全市依法登记社会组织与2013年相比翻一番,获得社会工作职业水平资格证人员约占全省总数四分之一,职业社工约占全省总数近一半。

二是杠杆撬动作用提升了财政性资金投入效益。

让专业的人做专业的事,通过政府购买服务明显降低了以往单纯依靠政府直接提供服务的行政成本,增强了政府对基本公共服务的可持续保障能力。如2013年,合肥市在全省率先实施五保供养对象长期医疗护理保障,引入第三方保险机构,统一为五保供养对象购买医疗护理服务和意外身亡补助。截至2019年2月,累计投保金额2737万元,理赔到位金额3941万元,实现了财政性资金投入的效益最大化。

三是一批重大购买服务项目实施发挥了典型范效应。

以重大项目为突破口,在购买社会组织居家养老服务、吸引民办机构参与基本公共卫生服务提供、鼓励社会力量承接公办机构管理中大胆探索。如在积极应对老龄化步伐中,合肥在全省率先为1.8万余名老人,按照每月600元标准购买居家养老服务,截至2019年2月累计完成服务1764.28万人次,累计支出40641.57万元,引发广泛关注。市残联因地制宜购买残疾人托养服务,成为全市残疾人基本公共服务保障中的一项品牌。

四是县区创新探索为购买服务提供了经验积累。

高新区创新“社会组织孵化园+公益创投和公益微创投项目”模式培育社会组织。从社区资源整合入手,将所有活动场所的日常管理通过政府购买服务方式打包交给专业运营机构统一管理,进一步释放了社区的人力、物力,日均服务群众人次,较整合前增加50%以上,月均开展社区活动增加60%以上,群众满意度达到95%以上,提高了近20个百分点。包河区打破原有管干一体管理模式,通过购买服务实现了从花钱养人做事到直接花钱办事转变,将城市清扫保洁等环卫作业彻底推向市场,推行市政、园林、城管“三位一体”运行模式。

五、当前存在的突出问题

在政府购买服务工作快速推进的同时,如何准确把握政府购买项目政策边界,进一步厘清人员编制管理杜绝“以事养人”,以及建立较为科学完善的购买服务制度体系,仍然是当前各级政府面临的突出问题。

一是理解和认识片面化。

政府购买服务政策出发点不是政府需求,而是公众需求。在实践中,不少地方政府将购买服务的目标片面理解为政府职能转移,出现过于关注政府需求而忽略公众需求、过于关注政府负担减轻而忽略社会组织承接能力。从统计数据看,2018年,合肥市政府履职所需辅助性服务占到了项目总数32.8%和总投入23.7%。全市595个项目中,由社会组织承接的114个仅占项目总数的19%,核心力量作用依然不突出。

二是购买内容及监管界定不清。

在是否需要购买、购买什么、向谁购买、如何监管、如何评估等问题上存在一定的理解差异。多数部门对政府职责内与职责外的职能区分不清、基本公共服务与非基本公共服务区分不清、“为政府”提供服务和“为社会”提供服务区分不清等。部门监管职责与第三方监管义务相对模糊。目前,大量的购买第三方评估项目的出现,并非是购买服务项目更加完善的体现,而是初期监管职责不清造成的一种混乱。

三是分类改革尚未完全到位。

目前不少主管部门将公共服务大都定向委托给下属的事业单位来提供,而推进政府购买社会服务,其目的就是为了打破政府包揽各类服务的格局,将服务通过竞争机制交由社会组织、企业等服务主体来提供。部分事业单位被认定为承接主体,一定程度上还存在既通过财政拨款养人办事,同时又花钱购买服务的现象。但是,如果简单将这些单位排除在外,势必又难以调动起这些单位的积极性。

四是购买服务制度体系不完善。

从源头看,购买服务预算体系精细化程度不高,指导性目录作用尚未完全发挥,既有游离于目录管理之外的购买项目,也有不属于目录范畴的非政府购买服务项目。从过程看,在信息公开流程体系上,对公开的具体内容、时间节点、渠道缺乏系统完整的政策指导,。从结果来看,对购买服务项目缺乏科学绩效评价指标体系,未能体现“服务”特征,仅仅是借用一般预算项目绩效指标开展评价。

六、相关对策建议

政府购买服务作为推进政府转变职能的一种有效手段,必须在规范管理中选择适宜发展路径,既要准确把握政府购买服务的要义,更要积极借鉴在创新探索中发展完善。

一是在承接购买服务核心力量支持上坚持可持续性。

牢牢把握社会组织和服务人才在加快推进政府购买服务的核心作用。从先发地区实践看,无论是上海静安,还是深圳市福田区都是将其作为支持和发展的重点。合肥市既要有顶天立地的大型社会组织和领军型社会服务人才发挥引领示范,更需要有铺天盖地的小型社会组织和人数众多的专职社工,实现对基本公共服务和社会服务的广泛承接。因此在政策性扶持措施上必须坚持可持续性,实现厚积薄发。

二是加快形成多部门密切配合的协调联动体系。

政府购买服务虽然是财政部门牵头的一项具体工作,但在实施层面需要多个部门联动配合,如民政部门的社会组织管理、市场监管部门的信用体系支撑、机构编制管理部门的部门职能界定,以及购买部门的规范实施。必须进一步夯实联席会议制度落实,形成常态化协调推进机制,在目标制定、规范管理、政策解读、制度完善上发挥多部门推进合力作用。

三是探索建立科学有效的绩效评价指标体系。

以基本公共服务和社会管理性服务领域为重点,探索建立共性指标评价体系,全面实施与评价结果相挂钩的购买机制。加大评价体系中需求评估指标和服务满意度指标权重设置,着力解决预算编制前需求调查不充分问题。对服务于对社会公众的购买项目,坚持做到无需求不购买,无评估不购买、无调查不购买。在已实施项目中,严格评价结果应用,对服务满意度始终较低的,必须坚决予以停止。

四是创新支持方式构建多渠道多领域资金投入体系。

科学设立专项资金,加大对小型社会组织和小型公益项目支持。在明确财权与支出责任前提下,由乡镇街道按照专项资金使用规定,自行开展项目实施。充分发挥行业协会商会引领作用,搭建企业与社会组织项目对接平台,引导企业公益慈善资金投入。支持社会组织参与公益创投类项目实施。借鉴总部经济发展模式,打造若干社会组织总部基地,由政府给予场地和租金优惠,协调银行为社会组织提供小额短期贷款授信,提升社会组织自我造血、自我发展能力。

五是规范实施建立健全公开透明的流程运作体系。

结合新一轮国家政府购买服务管理办法出台,细化出台市级购买服务操作细则。规范购买行为,尤其是在用人管理上做到正本清源,杜绝部门以政府购买服务名义,将编外人员使用混杂在购买项目之中。始终坚持先有预算后购买服务原则,不得以购买服务名义增加预算投入,用购买服务违法违规融资。明确职责分工,在预算编制、公开流程、绩效实施、招标管理、审计监督等方面加快完善相关政策措施。


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